EEG und KWK‐Gesetz werden durch den Emissionshandel nicht überflüssig
Stellungnahme zum Sondergutachten Energie der Monopolkommission vom September 2011 von Adi Golbach, KWKkommt.de vom 22.02.2012
Die Monopol-Kommission argumentiert seit Jahren in Ihren Sondergutachten Energie immer wieder, dass aufgrund der mit dem Emissionshandel festgelegten CO2-Minderungsziele parallele Spezialgesetze wie EEG und KWK-Gesetz klimapolitisch "redundant", also überflüssig seien, so zuletzt auch im September 2011. CO2-Emissionen, die dadurch in Deutschland eingespart werden, würden anderweitig in der Europäischen Union verkauft, so dass insgesamt keine Emissionen eingespart würden. Diese Position, die im letzten Sondergutachten Energie vom September 2011 wiederholt wurde, ist ein Beispiel oberflächlicher Politikberatung. Das muss leider in dieser Deutlichkeit gesagt werden, denn die Stimme der Monopolkommission hat in der Politik Gewicht. So stützt sich auch Bundeswirtschaftsminister Rösler bei seiner aktuellen Kritik am EEG u.a. auf die Monopolkommission.
Theorie und Wirklichkeit
Auf den ersten Blick erscheint das Votum der Wettbewerbshüter durchaus plausibel. Die Wirkungsweise des Emissionshandels besteht darin, dass Emissionen von Treibhausgasen eine Berechtigung erfordern. Diese werden bisher weitgehend kostenlos zugeteilt, aber doch durch jährliche Senkung der Lizenzen so weit verknappt, dass ein (Knappheits-)Preis entstand. Jede Maßnahme, welche die Emissionen real verringert, verringert die Differenz zwischen verfügbaren und benötigten Emissionsrechten, nimmt so zu sagen „Dampf aus dem Kessel“, und senkt den Knappheitspreis.
Das gilt für alle konkreten technischen Maßnahmen oder Verhaltensänderungen zur Emissionsminderung, und damit auch für Gesetze oder sonstige Anreize, die diese bewirken. Wenn nun z.B. durch das KWK-Gesetz veranlasst Strom aus einem alten Steinkohlekraftwerk durch eine emissionsärmere Erzeugung in einer modernen KWK-Anlage ersetzt wird, dann führt das zu einer Senkung des Preises für Emissionsrechte. An anderer Stelle muss daher nun weniger getan werden, um das politisch gesetzte Emissionsminderungsziel zu erreichen.
Hat also das KWK-Gesetz tatsächlich eigentlich nichts bewirkt?
Führt es tatsächlich dazu, dass sich nun die übrigen Europäer die Hände reiben, weil ihnen die dummen Deutschen ja schon ein Stück ihrer Aufgabe abgenommen haben?
Unter idealtypischen theoretischen Annahmen wäre es in der Tat so, praktisch ist es aber, wie so oft im Leben, ganz anders. Politik und Gesellschaft einschließlich Wirtschaft funktionieren nicht wie die Physik, sind sehr viel komplexer in ihren gegenseitigen Wechselwirkungen.
So zeigt sich denn bei genauerem Hinsehen, dass die Monopolkommission wesentliche Aspekte einfach ausblendet oder übersieht. Offenbar gehen die Wettbewerbshüter davonz aus, dass die Wirklichkeit wie ein Modell funktioniert, also dass gewissermaßen ein "ebenes Spielfeld" mit gleichen Bedingungen für alle "Spieler" besteht. Tatsächlich ist aber gerade die Energiewirtschaft wie kaum ein anderer Bereich vermachtet, und auch die Politik auf allen Entscheidungsebenen vom Bund bis zu den Kommunen ist immer noch sehr stark von Lobbyeinflüsterungen beeinflusst. Das weiß eigentlich auch die Monopolkommission, und sie schreibt und bemängelt es an anderer Stelle ja auch.
Emissionshandel umfasst nur knapp die Hälfte der Gesamtemissionen
So ist auch der Emissionshandel selbst keineswegs ein vollkommenes Instrument, sondern ebenfalls stark von Lobby-Einflussnahmen verzerrt. Man schaue sich zum Beispiel die relative Begünstigung des CO2-intensiven Brennstoffs Kohle im Vergleich zu Erdgas an - der polnische Steinkohlenbergbau und die deutschen Kohlekraftwerke lassen grüßen. Zudem gilt der Emissionshandel nur für große Anlagen ab 20 Megawatt Feuerungswärmeleistung, wodurch zum Beispiel große Fernwärme-KWK in der Emissionshandelsphase ab 2013 gegenüber kleineren Heizkesseln zunehmend benachteiligt wird, weil letztere nicht mit dem Zukauf von Emissionszertifikaten belastet werden. Vor allem aber werden durch den Emissionshandel bei weitem nicht alle Treibausgasemissionen in Deutschland erfasst, sondern von derzeit jährlich 974 Mio Tonnen nur knapp die Hälfte, nämlich 452 Mio Tonnen.
Das europäische Emissionshandelssystem erfasst zurzeit die CO2-Emissionen von ca. 12 000 Energieanlagen und energieintensiven Industrieanlagen aus den Branchen Eisen- und Stahlverhüttung, Kokereien, Raffinerien und Cracker, Zement- und Kalkherstellung, Glas-, Keramik- und Ziegelindustrie sowie aus der Papier- und Zellstoffproduktion. Das europäische Cap wurde von der EU-Kommission auf der Basis der eingereichten nationalen Allokationspläne der Mitgliedstaaten im Jahr 2008 für die zweite Handelsperiode auf jährlich rund 2,08 Milliarden Tonnen (Mrd. t) CO2 festgelegt. Vom Emissionshandel nicht erfasst werden neben den kleineren fossilen Feuerungen unter 20 MW auch die mit erneuerbaren Energien betriebenen Anlagen. Damit sind die bei weitem meisten Heizkessel und Einzelöfen wie auch kleine bis mittelgroße KWK-Anlagen bis weit in den Megawatt-Bereich nicht erfasst. Maßnahmen, die auf eine Effizienzverbesserung in diesen Einsatzbereichen oder einen Brennstoffwechsel auf Biobrennstoffe abzielen, und das sind die meisten Wohn-, Gewerbe- und Verwaltungsgebäude sowie Krankenhäuser, Altenhäuser, Schulen, Kindergärten usw. (alle, die nicht über große Fernwärmeanlagen beheizt werden), haben daher keinerlei Redundanz zum Emissionshandel.
Dasselbe gilt bisher für den gesamten Verkehrsbereich, wo erst in der nächsten Handelsperiode ab 2013 der Flugverkehr in den Emissionshandel einbezogen werden soll. Auch Maßnahmen zur Treibhausgas-Einsparung (THG~) durch Energieeinsparung über verbesserte Gebäudedämmung, effizientere Elektrogeräte usw. fallen nicht unter den Emissionshandel.
Nicht eingeschlossen sind schließlich auch nicht-energetische Industrieprozesse, Abfallwirtschaft sowie Land- und Forstwirtschaft.
Zielspezifische Spezialgesetze erforderlich
Treibhausgas-Emissionsminderungen in all diesen Bereichen erfordern spezielle gesetzliche Regelungen und Fördermechanismen außerhalb des THG-Emissionshandels, wie z.B. Energieeinsparverordnung, Heizkostenverordnung, KFW-Kredite und –Zuschüsse, sowie neben einer Vielzahl anderer Einzelmaßnahmen auch das KWK-Gesetz und das EEG. Dafür wurde in Deutschland das Integrierte Energie- und Klimaprogramm (IEKP) sowie das Energiekonzept für eine umweltschonende, zuverlässige und bezahlbare Energieversorgung erarbeitet. Neben anspruchsvollen Klimaschutzzielen wird damit das Ziel verfolgt, die Energieeffizienz erheblich zu steigern und den weiteren Ausbau der erneuerbaren Energien zu unterstützen. Diese Ziele dienen im Übrigen nicht nur dem Klimaschutz, sondern auch der Ressourcenschonung. Festzuhalten ist, dass die einzelnen Gesetze jeweils spezifische Ziele in den nicht dem Emissionshandel zugeordneten Bereichen ansteuern. Sie arbeiten komplementär zum Emissionshandel, nicht redundant.
Kraft-Wärme-Kopplung benötigt nur vorübergehende politische Unterstützung
Wären alle die historisch gewachsenen Verzerrungen des Wettbewerbs beseitigt, die auch die Monopolkommission zum Teil anprangert, dann bräuchte in der Tat die KWK überhaupt keine staatliche Unterstützung, um sich durchzusetzen. Und statt Kosten für den Klimaschutz würden sogar noch Gewinne entstehen. Lediglich die Markteinführung von Mikro-KWK und Brennstoffzelle benötigt davon unabhängig noch eine Zeit lang politische "Schwimmhilfe". In der realen Welt aber braucht die KWK auch noch bei den größeren Anlagen politische Unterstützung, bedarf es ermutigender Signale an alle Akteure, dass Investitionsentscheidungen für den Bau und die Modernisierung von KWK-Anlagen gewollt sind. Das gleiche gilt auch für Investitionen in Erneuerbare Energien. KWK-Gesetz und EEG sind also nicht zuletzt auch wichtige Wegweiser für die Praxis, die zeigen, wohin der Weg gehen muss. Es ist naiv zu glauben, dass auf diesem komplexen Feld, welches dermaßen von politischen Rahmensetzungen abhängt, "der Markt schon am besten weiß, was zu tun ist" - so das bekannte neoklassische Credo, das gerade erst die Weltfinanzwirtschaft gegen die Wand gefahren hat. Die permanente Existenz der berühmten "unsichtbaren Hand des Marktes" ist nicht schon dadurch bewiesen, dass sie unsichtbar ist.
