Ist Deutschland wirklich eine Demokratie? - Teil 4: In der Wurstfabrik

Im letzten Teil der Serie haben wir uns damit beschäftigt, welche Gremien im Bundestag existieren und woher die Fraktionsdisziplin kommt. Heute schauen wir, welche konkrete Umsetzung sie findet: Ab in die Wurstfabrik, in der wir sehen, wie Gesetze gemacht werden!
Wie bereits mehrfach angesprochen ist es die formale Kompetenz des Bundestags, Gesetze zu verabschieden. Als Legislative steht ihm alleine dieses Recht zu; keine andere Institution kann es für sich beanspruchen. Aber ein Gremium mit über 700 Mitgliedern tut sich eher schwer damit, in offener Diskussion irgendwelche hochkomplexen Gesetzestexte zu schreiben. Arbeitsteilung tut also dringend Not. Auswärtige Expertise ebenso. An dieser Stelle möchte ich betonen, dass es Aufgabe des Bundestags ist, Gesetze zu verabschieden. Sie tatsächlich auch zu schreiben ist nicht seine Kernaufgabe. Wessen also?

Grundsätzliches

Im deutschen politischen System gibt es drei Quellen, aus denen Gesetzesentwürfe stammen können. Das ist einmal die Bundesregierung, einmal der Bundestag selbst (in Form von mindestens 5% seiner Mitglieder, die denselben Entwurf unterstützen) und zuletzt der Bundesrat. Die letzteren beiden sind die wesentlich selteneren Quellen von Gesetzesentwürfen. Kaum ein Drittel aller Entwürfe stammt aus diesen beiden Quellen. Zwei Drittel dagegen entspringen der Regierung. Wir haben es also mit einem weiteren Beispiel der deutschen Gewaltenverschränkung zu tun.
Bessere Demokraten (tm) mögen dies nun als Beweis für die mangelnde Demokratie in der Bundesrepublik sehen. Warum schließlich entstammen so viele Gesetze der Exekutive? Wie soll die Legislative da überhaupt unabhängig agieren?
Zuerst zur zweiten Frage. Sie tut es offensichtlich nicht. In einem parlamentarischen System ist das auch gar nicht möglich. Schließlich ist die Regierung ja darauf angewiesen, eine Mehrheit im Parlament zu haben. Andernfalls kann sie nicht arbeiten. Umgekehrt wird daher ein Schuh draus: Die Fraktionen der Regierungsparteien können die Ressourcen der Regierung nutzen, um Gesetze zu schreiben. Die Oppositionsparteien greifen dazu übrigens, sofern sie die Möglichkeit haben, üblicherweise auf die Ministerien der Bundesländer zurück, auf die sie Zugriff haben.

Eine Frage der Ressourcen

Es lohnt sich, bei diesen Gedanken kurz zu verweilen. Warum sind Ministerien so wichtig, und welche Konsequenzen hat das für den politischen Prozess? In Deutschland sind Ministerien, anders als etwa in den USA, größtenteils durch Karrierebeamte besetzt und damit parteipolitisch neutral. Bei einem Regierungswechsel ändert sich das Personal der Ministerien nur wenig; die prominentesten Opfer von Kabinettsumbildungen sind die parlamentarischen Staatssekretäre. Staatssekretäre sind die höchsten Beamten der Republik, quasi die Elitebeamten der jeweiligen Ministerien.
Parlamentarische Staatssekretäre dagegen erhalten diesen Status (und die Bezahlung) nur ehrenhalber; sie werden vom Parlament eingesetzt und üblicherweise von denjenigen mitgebracht, die ein Ministerium beziehen. In Deutschland gibt es selten Grund dafür, diese Personalien abzulehnen, weil sie meist mit Expertise aus den Landesinstitutionen kommen oder aus verwandten Institutionen querbefördert werden.
Dass der Rest des Personals im Großen und Ganzen intakt bleibt ist einer der gewaltigen Vorteile des deutschen Berufsbeamtentums. Der Ethos der Beamten verpflichtet sie zur parteipolitischen Neutralität; das Personal des Umweltministeriums dient dem Staat, und es wird den Atomausstieg mit der gleichen Akribie und Expertise umsetzen wie den Atomausstiegsausstieg. Auf diese Art versammelt sich ein großes institutionelles Gedächtnis in den Ministerien, das weitestgehend immun gegen das Auf und Ab der Parteimehrheiten im Bundestag ist.
Auf dieses institutionelle Gedächtnis und die darin verwobene Fachqualifikation haben die Regierungsparteien Zugriff - und nutzen ihn. Dementsprechend wenig überraschend ist, dass Gesetzesentwürfe in den meisten Fällen von der Ministerialbürokratie geschrieben werden, und dass die Regierung der Initiator der meisten Gesetze ist. Schließlich liegt dort die Kompetenz.
Die Opposition, aus deren Reihen etwa 15-20% der Gesetzesentwürfe stammen (die freilich seltenst die Chance auf Umsetzung haben) bedient sich dabei dann häufig der Landesministerien. Diese versammeln ebenfalls entsprechende Kompetenzen, schon alleine, um die Vertretung der Länderinteressen im Bundesrat gewährleisten zu können. Das bedeutet, dass kleine oder neue Parteien, die nicht an Regierungen beteiligt sind, keinen Zugriff auf diese Ressourcen haben. Je nachdem, wie beschränkt der Gestaltungsspielraum und das Gestaltungsinteresse einer Partei üblicherweise sind, desto problematischer kann die Übernahme von Verantwortung im Bund werden.
Das Chaos und die generelle Inkompetenz etwa, mit der die FDP-Minister 2009 bis 2013 über die bundespolitische Bühne trampelten, dürfte auch dieser Blickverengung und mangelndem Zugriff auf institutionelle Ressourcen geschuldet sein. Deswegen ist es auch wichtig, dass Öffnungsprozesse gegenüber neuen Koalitionen in den Ländern beginnen. Die LINKE etwa dürfte durch ihre lange Regierungsbeteiligung und mittlerweile (in Thüringen) auch Regierungsleitung hier tatsächlich besser aufgestellt sein als die FDP, die mittlerweile kein Personal mehr in ihren Reihen hat, das bundespolitische Regierungsverantwortung gewohnt ist und daher viel institutionellen Gedächtnisverlust erlitten hat. Die Grünen dürften hier durch den Rückgriff auf baden-württembergische Ressourcen tendenziell etwas besser aufgestellt sein, während die AfD keinerlei Erfahrung besitzt und aktuell auch keine generieren kann.
Zusammengefasst: Die meisten Gesetzesvorschläge entstammen der Regierung, weil Gesetze komplex sind und die entsprechende Kompetenz hauptsächlich in der von der jeweiligen Regierung kontrollierten Ministerialbürokratie zu finden ist.

Exkurs Lobbyismus

Nicht nur Guttenberg ist allerdings seinerzeit damit aufgefallen, von Lobbyunternehmen produzierte Gesetzesentwürfe an der Ministerialbürokratie vorbei in den Bundestag einschleusen zu wollen. Grundsätzlich können Gesetzesvorschläge natürlich auch aus anderer Quelle kommen. Häufig tun sie dies nicht in Form fertig ausgearbeiteter Gesetzesvorlagen - Guttenberg war da ebenso wie bei seiner Doktorarbeit nur ein besonders frecher Plagiator - sondern in Teilen. Ein erfolgreicher Lobbyist ist einer, der Vertrauen genießt und seiner verfassungsmäßig geschützten Position gerecht wird.
Denn Lobbyisten sind nicht per se schlimm. Ihre eigentliche Funktion, rein idealistisch gesprochen, ist es, Fachwissen, das in den Ministerien oder bei den Abgeordneten nicht vorhanden ist, auszugleichen. So wird auch das Verkehrsministerium keinen Zugriff auf die technischen Daten der neuen VW-Produktpalette haben und für, sagen wir, die Regelung neuer Abgassysteme auf alte Daten und Schätzungen zurückgreifen müssen. Lobbyisten können nun diese Informationen bereitstellen und werden das, natürlich aus reiner Selbstlosigkeit, in Form vorgefertigter Einzelbestimmungen auch tun.
Das ist natürlich im Sinne des jeweiligen Unternehmens oder der jeweiligen Organisation (auch Gewerkschaften, die für die SPD oder die LINKE arbeitsrechtliche Gesetzesentwürfe schreiben, sind Lobbyisten), aber deswegen nicht grundsätzlich auch schlecht. Schließlich haben selbst die Grünen kein Interesse daran, deutschen Autobauern unabsichtlich mit undurchdachten Regulierungen den Hahn abzudrehen. Wenn, dann macht man das absichtlich mit durchdachten Regulierungen.
Daher gilt wie üblich: Wer den Sumpf trocken legen will, darf nicht die Frösche fragen. Wer aber eine Straße durch den Sumpf bauen will, ohne die Frösche auszurotten, darf sich durchaus vorher nach deren Laichgründen erkundigen.

Der eigentliche Prozess, Teil I: Fegefeuer

Nachdem wir nun detailliert darüber gesprochen haben, warum die meisten Gesetze eher aus der Exekutive denn aus der Legislative kommen, schauen wir uns den eigentlichen Prozess einmal genauer an. Es ist schließlich nicht so einfach, dass man einfach den Gesetzesentwurf in das Plenum wirft und dann darüber abstimmt, wer halt gerade so herumsitzt. Die obige Grafik der BpB (von euren Steuergeldern finanziert!) ist ein nützliches Handout für all diese Situationen.
Der erste Schritt für jeden Gesetzesentwurf ist, nach seiner Fertigstellung, die Weitergabe an die Fraktion. Denn schließlich will man ja wissen, wofür man im Rahmen der Fraktionsdisziplin da bald stimmen soll. Und dafür muss die Regierung erst einmal ihre Abgeordneten an Bord bekommen. Das ist der erste Schritt, die erste große Hürde. Und sie wird von Besseren Demokraten (tm) allzu oft nicht zur Kenntnis genommen. Denn der Moment der Debatte über Gesetze ist nicht bei den Lesungen im Plenarsaal, sondern jetzt. Und der wird genutzt.
Konrad Adenauer, nicht unbedingt einer instinktiven Abneigung gegenüber autoritären Anwandlungen verdächtig, nannte den Moment der Präsentation eines Entwurfs in der Fraktion das "Fegefeuer". Er wird wissen, wovon er sprach. Viele Abgeordnete werden Probleme mit dem Entwurf haben, sachliche und eher elektoral begründete. Und sie werden ihnen Raum geben und Änderungen verlangen. Und denen wird entsprochen. Das ist innerparteiliche Demokratie, die hier bei der Arbeit ist.
Da in Deutschland Koalitionsregierungen vorherrschen (1957-1961 hat sich als absolute Ausnahme erwiesen), muss dieser Prozess gleich zweimal oder dreimal durchlaufen und dann auch noch koalitionsintern abgestimmt werden. Da ist viel Raum für Änderungen, und der wird genutzt. Kein Entwurf verlässt die Fraktion, wie er hereingekommen ist.

Der eigentliche Prozess, Teil II: Läuterung

Für die Weitergabe an das Bundestagsplenum und den Bundesrat habe ich leider keine Adenauer'sche Bibel-Metapher mehr zur Hand, deswegen habe ich für die Überschrift selbst eine gewählt. Zu diesem Zeitpunkt ist der Entwurf immer noch nicht öffentlich; für interessierte Parteien ist jetzt also der Moment für strategisch geschickte Leaks gekommen. Sowohl Abgeordnete im Bundestag als auch der Bundesrat haben nun die Möglichkeit, Kommentare an den Gesetzesentwurf anzuheften. Die Regierung kann dann ihrerseits einen Gegenkommentar an den Blätterstapel tackern. Erst nach dieser halb-formellen Austauschsrunde beginnt der eigentliche Prozess mit der Ersten Lesung.
Hierfür wird der Entwurf als Drucksache ins Plenum gegeben. Das tötet Bäume und sorgt für Transparenz; eine der vielen überkommenen Traditionen, die das Funktionieren unseres Prozesses sicherstellen. Man sollte sich die Lesung nicht so vorstellen, dass tatsächlich das ganze Gesetz vorgelesen wird; das interessiert außer den Fachpolitikern eh niemand und würde angesichts der Komplexität heutiger Gesetze ewig dauern. Dieser Schritt dient einzig der Transparenz: Ab jetzt steht der Entwurf der gesamten Öffentlichkeit zur Verfügung.
Das heißt, spätestens jetzt ist der Moment gekommen, in dem Betroffene und Interessierte bei ihren jeweiligen Abgeordneten und Regierungskontakten ankündigen und ihnen Druck machen, diese oder jene Passage doch bitte noch einmal zu überdenken. Je nach dem wie kontrovers der Entwurf ist, beginnt jetzt auch die Presse als Stellvertreterin der Öffentlichkeit, ihn zu zerpflücken (dass normale Bürger sich damit befassen dürfte als absolute Ausnahme gelten, dafür lesen wir ja Zeitung!).
Im Parlament dagegen beginnt die eigentliche Arbeit. Der Entwurf geht den betroffenen Ausschüssen zu, und die fangen ihrerseits mit der Arbeit an. In den Ausschüssen sitzen die Sachpolitiker, und sie beginnen nun, die Kritik aus der Opposition, der Öffentlichkeit, den Lobbygruppen und den eigenen Fraktionen in konkrete Änderungsvorschläge zu übersetzen. Dies ist der Kern parlamentarischer Arbeit. Der Gesetzesentwurf wird am Ende dieses Prozesses definitiv anders aussehen als am Anfang, und wenn nur dafür, dass der Bundestag seine Unabhängigkeit beweisen konnte.
Denn natürlich gibt es nichts Mächtigeres, als die Grundlagen der Debatte zu bestimmen. Der Entwurf ist diese Grundlage. Der Bundestag debattiert Änderungen - oft weitreichende Änderungen - aber er ändert nicht die komplette Debatte. Und üblicherweise geht die Regierung schon davon aus, eine Mehrheit zu bekommen, sonst gibt sie den Entwurf ja gar nicht erst ein, das wäre ja Quatsch. Es geht in diesem Prozess also weniger um die Frage, ob das Gesetz durchkommen wird, sondern in welcher Form.
Solche Abgeordnete, die auf Teufel komm raus nicht bereit sind, für das Gesetz zu stimmen, können dies grundsätzlich tun. Wenn es nicht um ein Gesetz geht, das dringend parteiinterne Geschlossenheit erfordert (weil eh kaum jemand aufpasst), und wenn die Stimmen nicht notwendig sind, ist das kein großes Problem. Manchmal gibt es sogar Abkommen mit der Opposition, dass Abgeordnete der Oppositionsparteien zustimmen und Abgeordnete der Regierung es ablehnen, alles in vorher geregeltem Proporz, um so das Funktionieren des parlamentarischen Betriebs zu garantieren und gleichzeitig das geplagte Abgeordnetengewissen, dem allein man sich verpflichtet fühlen muss, nicht allzu sehr zu beuteln.

Der eigentliche Prozess, Teil III: Die Untiefen der Demokratie

Die Oppositionsabgeordneten in den Ausschüssen sind natürlich auch nicht untätig gewesen. Sie sammelten Munition für die zweite Lesung, die nun über den von den Ausschüssen (die ja die Mehrheitsverhältnisse des Bundestags wiederspiegeln) abgebenen Entwurf laufen wird. Bei dieser Lesung findet die "Debatte" zwischen Regierung und Opposition statt. Die Oppositionsabgeordneten stellen Änderungsanträge, die natürlich von der Regierung abgelehnt werden, diese aber blöd aussehen lassen. Die LINKE zum Beispiel tackerte gerne den Mindestlohn an alle möglichen sozialpolitischen Reformen der Großen Koalition 2005-2009 an, um diese zu blamieren. Niemand geht davon aus, dass hier noch jemand überzeugt wird, das ist alles für Show. Aber gerade diese Show erfüllt eine wichtige Funktion im politischen Prozess, weil sie die Standpunkte der Parteien deutlich macht und den WählerInnen damit Orientierung bietet.
Im Anschluss an die zweite Lesung findet die dritte Lesung statt - die eigentliche Abstimmung. Diese erfolgt nicht namentlich, durch Handzeichen oder Aufstehen. Nur wenn jemand darauf besteht oder die Mehrheitsverhältnisse nicht klar sind (sehr selten) wird eine genaue Zählung durch den so genannten Hammelsprung durchgeführt, bei dem die Abgeordneten den Saal verlassen und durch zwei Türen, "Ja" und "Nein", wieder betreten, wobei sie gezählt werden. Das dauert ewig und nervt die Abgeordneten unendlich, weil es den Feierabend nach hinten schiebt.
Gelegentlich kommt jemand auf die brillante und nie dagewesene Idee, auf diese Art das Quorum zu prüfen. Für Gesetzesverabschiedungen muss nämlich eine Mindestzahl Abgeordneter vorhanden sein, die aber ja wegen der nicht-namentlichen Abstimmung nur beim Hammelsprung geprüft wird. Möchte also ein(e) OppositionspolitikerIn mal zeigen, wie undemokratisch hier alles zugeht und was für ein Besserer Demokrat (tm) er oder sie ist, beruft man für eine spätabendliche Routineabstimmung eine Zählung ein. Dann ist kein Quorum da, die Abstimmung ungültig und muss wiederholt werden. Buh, Bundestag, yay aufrechte(r) OppositionspolikerIn. Das passiert zuverlässig mindestens einmal pro Legislaturperiode und ist mindestens genauso leere Show wie die zweite Lesung, aber alle Kritiker fühlen sich gut und bestätigt.
Wenn diese Hürde genommen ist, muss das angenommene Gesetz nur noch im Gesetzesblatt veröffentlicht werden. Ab diesem Zeitpunkt - und erst dann - ist es Gesetz. Aber...das gilt natürlich nur dann, wenn es kein Zustimmungsgesetz ist.

Der eigentliche Prozess, Teil IV: Föderalismus, ich hör dich trapsen

Etwa zwei Drittel aller Gesetze sind Zustimmungsgesetze und benötigen die Zustimmung des Bundesrates. Das ist reine Formsache, wenn der mehrheitlich auch von der Regierungskoalition dominiert wird. Da die Bundesratsentsandten aber nur im Block abstimmen können, ist das nicht gegeben, wenn die Bundestagskoalition nicht auch eine Bundesratskoalition ist. Und das ist meistens der Fall.
Wenn die Regierung besonders inkompetent war, hat sie den Kommentarzettel des Bundesrats von vor der ersten Lesung einfach ignoriert und gehofft, dass der schlicht zustimmt. Wer will sich auch dem Willen des Volkes in den Weg stellen? Wie sich zeigt, hat der Bundesrat aber seine ganz eigene, föderale Legitimation, und die nutzt er auch gerne aus. Wenn der Bundesrat nun also den Gesetzesentwurf so nicht abnicken will, kann er ihn ablehnen. Der Bundestag kann das dann einfach hinnehmen, dann ist das Gesetz gescheitert. Oder er ruft den Vermittlungsausschuss an, was der häufigste Fall ist.
Im Vermittlungsausschuss sitzen je 16 Repräsentaten des Bundestags und des Bundesrats. Man sollte nicht meinen, dass sich die parteipolitischen Bündnisse hier genau spiegeln. Was ein CDU-Abgeordneter des Bundestags total töfte findet, weil es die Kompetenzen seines Ministeriums erhöht, mag eine CDU-Abgeordnete im Bundesrat ziemlich doof finden, weil es die Kompetenzen ihres heimischen Landesministeriums beschneidet. Also sucht man nach einem Kompromiss.
An dieser Stelle muss man eine Lanze für den deutschen Föderalismus brechen: Nur selten wird der Bundesrat als Blockadeinstrument missbraucht. Ungefähr 3/4 aller Gesetze kommen in konsensfähiger Form aus dem Vermittlungsausschuss und werde dann verabschiedet. Da das aber sehr oft passiert - immerhin 170 bis 200 Gesetze werden pro Jahr verabschiedet - gilt der Vermittlungsausschuss auch als "heimlicher Gesetzgeber" Deutschlands. Weil die Mehrheitsverhältnisse so unklar und die Motive so verwoben sind, ist dieser Prozess nur eingeschränkt transparent und den WählerInnen auch nur schwer vermittelbar.
Deswegen ist die Versuchung für die Opposition groß, den Bundesrat als Blockadeinstrument zu nutzen. Sowohl Medien als auch WählerInnen schreiben nämlich die Schuld an der Blockade grundsätzlich der Regierung zu. Berühmt-berüchtigt ist hier etwa Oskar Lafontaines Hardcore-Blockade zwischen 1995 und 1998, die zum Ruf des Reformstaus maßgeblich beitrug und die Kohl-Regierung als unfähig und schwach erscheinen ließ. Dass das dann allerdings zu einer Retourkutsche ab 1999 führte und zudem die Agenda2010 befeuerte, darf die mittelfristige Weisheit dieses Zugs bezweifelt werden, auch wenn sie 1998 großen Erfolg brachte.
Letztlich sind wir in der glücklichen Situation, dass die demokratischen Normen weiterhin Bestand haben. Die deutsche Opposition ist überwiegend eine loyale Opposition. Das System funktioniert deswegen und erlaubt eine Profilierung und einen politischen Streit, ohne gleich alles zu lähmen. Die Republicans zeigen gerade in den USA live und in Farbe, was passiert, wenn diese Normen aufgekündigt werden. Nachdem wir nun unsere Besichtigungstour durch die Wurstfabrik abgeschlossen haben, können wir langsam zum Fazit übergehen.