Das große Kanzlerranking, Teil 1: Konrad Adenauer

Angesichts des bevorstehenden Endes der langen Kanzlerschaft Angela Merkels sind Diskussionen über die Bedeutung ihrer Kanzlerschaft und ihren Platz in der Geschichte in vollem Schwung. Um aber einschätzen zu können, wo Merkels Platz in der Geschichte ist, ist ein Blick auf die anderen Kanzler der BRD unausweichlich. Der Versuch, eine Ranking-Liste zu erstellen, ist naturgemäß mit Schwierigkeiten behaftet, weil jede Wertung in einem gewissen Maße arbiträr ist - des einen LieblingskanzlerIn ist des anderen Gottseibeiuns. Ich habe mich daher dazu entschieden, für diese Übung die Frage zu stellen, wie konsequenzenreich, wie bedeutsam der jeweilige Kanzler oder die Kanzlerin für Deutschland waren.
Der Vorteil dieser Heuristik ist, dass die Frage, ob mir die jeweiligen Weichenstellungen persönlich gefallen, keine Rolle spielt. Der Nachteil ist, dass diese Art des Rankings KanzlerInnen bevorzugt, die entsprechende Spielräume hatten - und für diese können die jeweiligen Personen oft recht wenig. Gleichzeitig schreiben wir womöglich KanzlerInnen mehr Einfluss zu, als sie tatsächlich hatten. Schließlich ist einE KanzlerIn nicht automatisch für alles verantwortlich, was in der jeweiligen Amtszeit passiert. Dieser Widerspruch wird sich nicht komplett auflösen lassen.
Spätestens seit der Corona-Krise ist uns auch allen klar, dass in der Prävention kein Ruhm zu finden ist. Ich will aus diesem Geist heraus bei jeder Untersuchung auch auf die Wege gehen, die das Land nicht genommen hat, sofern klare Alternativen ersichtlich waren, die das jeweilige Regierungsoberhaupt nicht ergriffen hat. Kontrafaktische Geschichte ist immer schwierig, weswegen ich versuchen will, diese Betrachtung auf die damals ersichtlichen Alternativen zu begrenzen und zu zeigen, warum diese jeweils nicht zustande kamen. Und nun genug der Vorrede, beginnen wir mit unserer Betrachtung.

Platz 1: Konrad Adenauer (1949-1963), CDU

Bundesarchiv, B 145
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 Katherine Young
CC BY-SA 3.0 DE

Es ist völlig offensichtlich, dass Platz 1 in einem solchen Ranking von Konrad Adenauer besetzt sein muss. Niemand hat die BRD mehr geprägt als er, und während wir gegenüber der Theorie der "Großen Männer in der Geschichte" einen gesunden Abstand wahren sollten - zu relevant sind strukturelle und gesellschaftliche Faktoren - so ist doch unbestritten, dass Adenauer persönlich einen gewaltigen Einfluss auf Richtungsentscheidungen der frühen BRD hatte. Allein deswegen gebührt ihm, mit Abstand, der erste Platz in diesem Ranking.

Innenpolitik

Ein Großteil der heutigen Verfassungsordnung wurde in der Kanzlerschaft Konrad Adenauers festgeschrieben. Es ist daher ein müßiges Unterfangen, hier auf Vollständigkeit pochen zu wollen.
Wenden wir uns zuerst den formalen Strukturen zu. Wie ich in meiner Serie zum politischen System Deutschlands bereits ausführlicher besprochen habe, geht ein wesentlicher Teil unserer heutigen Verfassungswirklichkeit auf Adenauer zurück. Er war es, der die Richtlinienkompetenz des Kanzleramts weiträumig auslegte und damit zur Schlüsselfigur des politischen Betriebs machte, der das Kabinett vergleichsweise schwach hielt, der die Exekutive zum klaren Zentrum der Gesetzgebung innerhalb des Bundestags machte. Damit prägte er die politische Struktur der Republik wie niemand nach ihm. Ich möchte noch einmal betonen: als erster Kanzler zwangsläufig. Hätte Kurt Schuhmacher die Bundestagswahlen 1949 gewonnen, hätte er die Struktur wohl ebenfalls geprägt. Wie und wie dauerhaft muss Spekulation bleiben. Wir wissen aber, dass Adenauers Festlegungen die Zeit überdauert haben. Und das ist bemerkenswert.
Ein weiterer Meilenstein, der in seine Regierungszeit fällt, ist die Wiederbewaffnung, die Gründung der Bundeswehr. Zwischen 1945 und 1955 hatte Deutschland keine eigenen Streitkräfte. Es war Adenauer, der von Beginn an auf die Wiederbewaffnung drängte (er bot ja bereits Präsident Truman 1950 im Koreakrieg einen deutschen Beitrag an!). Adenauer muss sich gleichwohl vorwerfen lassen, die Armee als deutlich rechtsgerichtete Kraft aufgebaut und von der deutschen Zivilbevölkerung weitgehend abgekapselt zu haben. Es brauchte die aufeinanderfolgenden Engagements mehrerer Verteidigungsminister, vor allem Helmut Schmidts, um die Bundeswehr zu reformieren und in ihre heutige Struktur mit dem "Staatsbürger in Uniform" zu transformieren.
Das bringt uns auch zu einer weiteren Festlegung der Kanzlerschaft Adenauers: den Umgang mit den Nazis. Adenauer war von Anfang an der Überzeugung, dass der Aufbau des Staates nur möglich war, wenn möglichst schnell ein Schlussstrich unter die Jahre 1933 bis 1945 gezogen werde und schaute im Allgemeinen nicht nur nicht genau hin, sondern aktiv weg, wenn es um Nazi-Personal ging. Sein Kanzleramtsminister Globke ist nur das prominenteste Beispiel einer langen Reihe von Nazis aus der mittleren Ebene, die bruchlose Karrieren in der CDU machen konnten. Damit setzte Adenauer einen Ton, der in den 1960er Jahren zum ersten Mal und in den darauffolgenden Dekaden immer wieder hervorbrechen sollte.
Adenauer lag hier insofern richtig, als dass diese Nazi-Figuren eine umstandslose Wandlung zu Vernunftrepublikanern mitmachten. Es gibt keine Figur, die in der CDU Karriere gemacht hätte und später wegen Verfassungsfeindlichkeit aufgefallen wäre; gleichwohl wurde das natürlich durch die autoritäre Grundhaltung Adenauers und die generell muffige-konservative, punktuell ins Reaktionäre abgleitende Stimmung der 1950er Jahre auch deutlich erleichtert. Wir werden dieser Thematik in der Sektion der nicht gegangenen Wege noch einmal begegnen. Es bleibt aber festzuhalten, dass die Integration der Alt-Nazis in die BRD insgesamt überraschend reibungslos verlief, wozu sicherlich auch das Verbot der SRP 1953 beitrug.
Umso auffälliger ist es, dass das große Verständnis für Nazis sich nicht auf die andere Seite des politischen Spektrums erstreckte. Adenauer setzte einen Ton eines ins pathologische übergehenden Anti-Kommunismus, der bewusst mit so breitem Pinsel zeichnete, dass er nicht nur die berechtigten Maßnahmen gegen Verfassungsfeinde wie die KPD ins Visier nahm (die 1956 verboten wurde), sondern auch die gesamte SPD in den Ruch des Vaterlandsverrats bringen wollte. Die christliche Nächstenliebe, die zum Verzeihen von Mördern wie Filbinger umstandslos möglich war, erstreckte sich nie auf einen Herbert Wehner, der unendlich viel redlicher war. Die CDU nutzte diese Rhetorik bis zum Untergang des Ostblocks, zuletzt in der Rote-Socken-Kampagne der 1980er Jahre.
Eine andere Leistung der Adenauer-Zeit war die Integration der Flüchtlinge. Dass wir darüber heute kaum noch reden ist allein bemerkenswert. Millionen Menschen kamen aus den verlorenen Ostgebieten mit praktisch Nichts in der BRD an, die selbst nicht gerade wohlhabend war und deren Städte in Trümmern lagen. Innerhalb von etwa 15 Jahren gelang die praktisch vollständige Integration der Flüchtlinge, so erfolgreich, dass deren politische Vertretung, der BHE, bereits in den 1950er Jahren in der CDU aufging und dass die Vertriebenen-Verbände eine deutlich geringere Rolle spielten, als man hätte erwarten können.
Mithin die größten Weichenstellungen aber die Wirtschafts- und Sozialordnung. Entgegen den Absichten Ludwig Erhards (der absurderweise gleichwohl als der Vater genau dieser Ordnung gilt) etablierte Adenauer ein Wirtschaftssystem, das auf einen korporatistischen Ausgleich zwischen den Interessen der Gewerkschaften und der Arbeitgeber setzte, was zur später viel beklagten "Herrschaft der Verbände" führte, aber wirtschaftliche Konflikte in Deutschland auf ein Minimum reduzierte. Die Zahl der Streiktage in Deutschland bleibt im internationalen Vergleich verblüffend niedrig, die Lohnforderungen der Gewerkschaften generell moderat, ihre Erfolge dagegen höher und nachhaltiger als in vielen anderen Ländern. An dieser grundsätzlichen Ordnung hat sich, trotz des Verlusts der Bindekraft von Gewerkschaften und Verbänden, nichts geändert.
Adenauer setzte auch, gegen den erbitterten Widerstand etwa Ludwig Erhards oder seiner liberalen Koalitionspartner, die Schaffung des modernen deutschen Sozialstaats durch. Hier ist nicht nur die Grundsatzentscheidung zu nennen, das auf Bismarck zurückgehende und in der Weimarer Republik ausgebaute Versicherungsprinzip als zentrale Ordnungsvorstellung zu erhalten, sondern vor allem den Ausbau dieses Systems, so dass es eine menschenwürdige Existenz erlaubt.
Es ist vor allem die Einführung der dynamischen Rente 1957, die mit ihrer faktischen Abschaffung des bis dahin weit verbreiteten Phänomens der Altersarmut die Lebensrealität breiter Bevölkerungsschichten grundlegend zum Besseren wendete (und mit der absoluten Mehrheit bei den Wahlen im selben Jahr belohnt wurde). Gleichwohl schuf Adenauer damit auch Probleme, die die Republik in den kommenden Jahrzehnten plagen sollen, vor allem, weil er die andere Seite der Gleichung völlig außer Acht ließ. Es war Willy Brandt, in dessen Regierung das Kindergeld eingeführt wurde, und erst die CDU-Regierung Merkel (!) sollte zaghafte Schritte in die Richtung unternehmen, was an entsprechender Stelle diskutiert werden wird.

Außenpolitik

Es ist schwierig zu sagen, ob die Londoner Schuldenkonferenz mit einem Kanzler Schuhmann einen signifikant anderen Verlauf genommen hätte. Die weiter unten diskutierte Westbindung half Adenauer aber sicherlich, die Frage der Reparationen in Deutschlands Sinne zu lösen, indem sie weitgehend auf die Zeit nach einem (völlig hypothetischen) Friedensschluss geschoben wurde (es sollte Kohl zufallen, sie dann vom Tisch zu fegen). Adenauer aber etablierte die lange deutsche Tradition, die durchaus einzigartig ist, die Schuld des Landes grundsätzlich anzuerkennen und mit signifikanten Summen abzugelten. Das Wiedergutmachungsabkommen mit Israel war nicht nur richtig, sondern in seinem Umfang auch überraschend generös. Hier wurde ein Präzedenzfall für das weitere deutsche Verhalten gesetzt, das zwar nie auch nur ansatzweise perfekt war, aber Meilen der Bewältigungspolitik anderer Länder voraus ist.
In der Außenpolitik aber ist als größte und nachhaltigste Weichenstellung der BRD die Westbindung zu nennen. Anstatt an alte deutsche Traditionen anzuknüpfen oder einem damals weit verbreiteten Wunsch nachzugeben, ähnlich wie Österreich eine Brückenrolle zwischen Ost und West einzunehmen und sich keinem der beiden Kalter-Kriegs-Blöcke zu verschreiben. Adenauer stattdessen wollte von Anfang an die enge Bindung an die USA, Frankreich und Großbritannien. Er war darin vor allem aus zwei Perspektiven geleitet.
Einerseits misstraute Adenauer allem, was sich östlich der Elbe befand (dort begann in seinen unsterblichen Worten Asien), vor allem den dortigen Protestanten, zutiefst und wollte mit ihnen keinen Staat teilen. Aus diesem Grund verhinderte er auch die Anerkennung West-Berlins als Bundesland ("damit hätte die SPD ein Übergewicht"). Andererseits sah er, dass die Chancen für Deutschlands Wiederaufstieg in einer engen Bindung an den Westen wesentlich besser waren als in einer Schaukelpolitik. Adenauer hatte Weimar erlebt; ihm musste niemand den Geist von Rapallo beschwören.
Daher trieb er sowohl die Einbindung Deutschlands in die NATO voran (mitsamt der Wiederbewaffnung) als auch die europäische Einigung. Man sollte nicht der nachträglichen Verklärung auf den Leim gehen und Adenauer als überzeugten Europäer konstruieren. Der Rheinländer erkannte vielmehr in der Montanunion und später der EWG ein probates Mittel, die Isolation der BRD zu überwinden und die Wirtschaftspolitik international abzusichern. Aber Motive sind letztlich irrelevant, was zählt, ist das Ergebnis. Und beide Prozesse waren zutiefst bedeutsam, wenn es um die weitere Marschrichtung deutscher Außenpolitik geht. Es ist sicherlich kein Zufall, dass die SPD erst eine Machtperspektive bekam, als sie mit Bad Godesberg diese Grundsatzentscheidung anerkannte und sich von der Idee einer Schaukelpolitik verabschiedet (auch wenn viele in der SPD bis heute Phantomschmerzen von dieser Entscheidung haben). Umgekehrt blieb der die deutsche Außenpolitik gewissermaßen auf einem Auge blind und ignorierte bewusst den Osten des Kontinents - ein strategischer Makel, der erst durch Willy Brandt beseitigt wurde.
Adenauer half hier sicherlich seine kulturelle Affinität zu Frankreich. 1923 war er im Rheinland zumindest in die dortigen Separatismusbestrebungen verwickelt (es bleibt umstritten, wie groß seine Rolle tatsächlich war). Gegenüber den USA dagegen hatte er stets eine instinktive Abneigung; zu freiheitlich, kosmopolitisch, modern waren sie ihm. Instinktiv verstand er sich mit einem anderen autoritären Staatschef wie Charles de Gaulles. In seinen letzten Jahren als Kanzler setzte er die deutsche Außenpolitik so weit wie möglich von den USA ab (deren neuen Präsidenten Kennedy er ohnehin verabscheute, was sicher auf Gegenseitigkeit beruhte) und schloss ein Abkommen mit de Gaulle, das eine deutsch-französische Sonderpartnerschaft in Europa vorbereiten sollte. Hier erhielt er aber bereits viel innerparteilichen Gegenwind. Das weitere Schicksal dieser Bestrebungen werden wir in der Kanzlerschaft Erhards erleben.

Nicht gegangene Wege

Es ist offensichtlich, dass eine Figur, die so viele Richtungsentscheidungen traf wie Adenauer, damit auch eine ganze Menge Richtungen ausschloss. Wo diese durch die Wahl einer Alternative bestimmt sind, haben wir sie bereits abgehandelt.
Eine zentrale Entwicklung unter Adenauer wurde durch eine Kombination zahlreicher Widerstände zunichte gemacht: ein deutlich autoritäreres Deutschland, als wir heute haben. Beispielhaft kann man das bei Adenauers Versuch sehen, ein staatlich kontrolliertes Regierungsfernsehen einzurichten, weil ihm die Unabhängigkeit der damaligen ARD (die er stilsicher als "rotes" Fernsehen bezeichnete) gegen den Strich ging. Das ZDF entspringt dieser Antipathie. Adenauers Kontrollvorstellungen aber schob das BVerfG einen Riegel vor. Auch in der Spiegel-Affäre verhinderte eine breite Allianz eine obrigkeitsstaatlichere Ausrichtung der BRD.
Dieselbe Stoßrichtung findet sich in zahlreichen Initiativen Adenauers. Stetig versuchte er, die Machtbefugnisse der Exekutive auszuweiten und sie gegen Kontrolle durch die anderen Gewalten oder die Presse abzuschirmen. Wir nehmen es heute als gegeben hin, dass er hier auf ganzer Linie scheiterte, aber das war bei weitem nicht gesagt. Hätte Adenauer Erfolg gehabt, würde die BRD heute ganz, ganz anders aussehen.
Gleiches gilt für ein Feld, auf dem er erfolgreich war. Der gesellschaftspolitische Muff der 1950er Jahre etwa ist legendär und brach in den Protesten der 1960er Jahre dann deutlich aufgeladener zusammen, als dies notwendig gewesen wäre. Hier ist Adenauers Figur vor allem eine der Verhinderung. Wäre es nach dem Alten gegangen, wäre das Land auch deutlich christianisiert worden. An Initiativen dieser Art fehlte es nicht; dass sie scheiterten, liegt weniger an Adenauers Vermögen oder Unvermögen, sondern an der rapide abnehmenden Bindungskraft der Amtskirchen, gegen die auch noch so klare Schützenhilfe aus dem Kanzleramt nichts auszurichten vermochte.
Adenauer scheiterte auch mit seinem Versuch, Deutschland in den Kreis der Großmächte zurückzuführen. Vor allem seine Versuche, an Atomwaffen zu kommen, scheiterten. Es ist schwer zu sagen, wie die deutsche Außenpolitik heute aussehen würde, wenn das wiedervereinigte Deutschland über Atomwaffen verfügte, aber die grundsätzliche Logik als "Zivilmacht" wäre kaum aufrechtzuerhalten. Man kann an Frankreich und Großbritannien sehen, welches Eigenleben selbst vergleichsweise kleine Atomwaffenarsenale entwickeln und welche zwingenden Folgeschritte sich aus ihnen ergeben.
Ein letzter nicht gewählter Pfad besteht in der Frage der Flüchtlingsintegration. Wäre es der BRD in dieser Zeit nicht gelungen, die Flüchtlinge zu integrieren, wäre die dauerhafte Etablierung einer revanchistischen Partei vorstellbar gewesen, die nicht nur das politische System der BRD dauerhaft nach rechts verschoben hätte, sondern auch die Außenpolitik ungemein erschwert hätte. So wurden die Revisionisten in den demokratischen Konsens der CDU eingebunden und spielten dort eine eher untergeordnete Rolle.
Wer auf Platz 2 des großen Kanzlerranking steht kommt in der nächsten Folge. :)