Je aufgeregter in Europa das Thema «Migration und Flüchtlinge» diskutiert wird, umso mehr scheinen die Verpflichtungen gegenüber internationalem Recht in den Hintergrund zu treten, etwa gegenüber der Genfer Flüchtlingskonvention. Daria Davitti, Rechtsprofessorin der Universität Nottingham in Grossbritannien und langjährige Kennerin der Migrationspolitik, nimmt Stellung zur Idee von «regionalen Auffangzentren» in Nordafrika. Mit ihr gesprochen hat Icíar Gutiérrez für eldario.es. Übersetzung aus dem Spanischen: Walter B.
Vor kurzem konnte man erfahren, dass die EU die Idee prüfe, sogenannte «regionale Ausschiffungsplattformen» in Nordaftrika zu schaffen. Was halten Sie von diesem Vorschlag, Zentren zu errichten, um ausserhalb Europas das Recht von MigrantInnen und Flüchtlingen auf Asyl zu prüfen?
Es besteht kein Zweifel, dass dieser Vorschlag, wenn er denn angenommen wird, die Externalisierung der Grenzen der Europäischen Union weiter vorantreibt und die EU und ihre Mitgliedsstaaten somit ihre internationalen Schutzverpflichtungen an Drittstaaten delegieren.
Wenn wir auch noch wenig über die in diesem Vorschlag vorgesehenen «regionalen Ausschiffungszentren» wissen, so ähneln sie doch sehr der Idee von Offshore-Verfahrenszentren, wodurch MigrantInnen und Schutzsuchenden nie wirklich europäisches Territorium betreten und in Drittländern ausserhalb Europas ein Verfahren durchlaufen. Das wird als Versuch dargestellt, im Mittelmeer Leben zu retten. Doch sterben die Menschen ja gerade im Mittelmeer, weil wir alle legalen Wege verschlossen haben, auf denen sie nach Europa kommen und Schutz suchen können.
In Ihrem letzten Bericht noch vor Bekanntwerden der neuesten Pläne geben Sie zu bedenken, dass solche Zentren ein «alter Plan» der EU seien. Seit wann werden solche Ideen erwogen?
Im letzten Bericht des Human Rights Law Centre, den Marlene Fries, Marie Walter-Franke und ich gemeinsam verfasst haben, stellen wir fest, dass dies eine «alte Idee» sei, weil die Mitgliedsstaaten der EU seit mindestens 1986 mit dem Gedanken von Verfahrenszentren ausserhalb Europas gespielt haben, damals noch auf Vorschlag der dänischen Regierung. 1993 brachte die niederländische Regierung die Idee ein und 1998 von neuem die österreichische.
Manche beziehen sich heute auf den Vorschlag von Tony Blair aus dem Jahr 2003, der «regionale Schutzzonen» näher der Herkunftsländer vorsah, möglicherweise unter der Verantwortung des UNHCR, des UNO-Hochkommissariats für Flüchtlinge. Doch dies war nicht der erste Versuch, das einzuführen, was auch unter der Bezeichnung «exterritorialer Schutz» bekannt ist.
Seither wurden weitere Vorschläge in dieser Richtung eingebracht. Wann immer die Zahl der Menschen ansteigt, die nach Europa gelangen, scheint die Idee von Offshore-Verfahren wieder auf den Tisch zu kommen. Doch bis heute wurden sie nicht eingeführt. Und das aus gutem Grund: Es ist praktisch unmöglich, ein Verfahren solcher Art einzuführen, ohne gegen internationales Recht zu verstossen.
Glauben Sie, dass die Idee nun an Fahrt gewinnt und die europäischen Regierungschefs sogar definitiv vereinbaren könnten, sie in die Tat umzusetzen?
Ich hoffe, das wird nicht geschehen. In der Folge einer solchen Entscheidung würden höchstwahrscheinlich das UNHCR und die IOM, die Internationale Organisation für Migration, mitwirken – zumindest zu Beginn. Allerdings würden sie sich bald wieder zurückziehen, ebenso bald, wie die Verletzung internationalen Rechts offensichtlich würde. In so etwas werden sie nicht verwickelt sein wollen.
Momentan sind die Mitgliedsstaaten der EU nicht bereit, Personen aus Drittstaaten anzusiedeln. Menschen aus den Hotspots in Griechenland und Italien werden schon heute nicht konsequent umverteilt, ebensowenig solche aus der Türkei. Die Zahl der in den Mitgliedsstaaten der EU angesiedelten Personen unter internationalem Schutz [die sogenannten Kontigentsflüchtlinge] ist äusserst gering. Woher sollen wir die Gewissheit nehmen, dass das Vorgehen anders sein wird, wenn es um die Ansiedlung aus den Verfahrenszentren ausserhalb Europas geht?
Aus Sicht des Verfahrens selbst gibt es viele weitere Fragen: Wie wird garantiert, dass das vorgeschriebene Verfahren zur Klärung der Schutzbedürftigkeit eingehalten wird? Wie steht es um eine angemessene Rechtsvertretung und ein Berufungsverfahren? Wie wird ein System geschaffen, das gerecht und fähig ist, die Verletzlichsten zu identifizieren, also die Kinder, die Opfer von Menschenhandel, von sexueller Gewalt oder Folter, um nur einige zu nennen?
Die sogenannten «Salvaguardias» [Schutzgarantien] sind in keinem der Offshore-Systeme, die wir kennen, respektiert worden, weder in den australischen Zentren noch in jenen, die von den USA für die Boatpeople eingerichtet wurden, die HaitianerInnen, die auf unsicheren Wegen übers Meer kamen. Alle Staaten möchten die Menschen fernhalten, ob sie nun das Recht auf Asyl haben oder nicht.
Sie haben betont, dass die Argumente zugunsten eines Verfahrens ausserhalb der EU nicht haltbar sind. Warum sind sie Ihrer Meinung nach falsch?
Die heutigen Beispiele wie jene aus der Vergangenheit zeigen deutlich, dass es unmöglich ist, ein Verfahren zu garantieren, das die erforderlichen humanitären Normen erfüllt, also die Rechte und die Würde der Betroffenen achtet und am Schluss des Prozesses sicherstellt, dass die Personen, die internationalen Schutz brauchen, erfolgreich übersiedelt werden.
Es besteht zudem die Gefahr, dass, um den Prozess abzukürzen, bei den Entscheiden über den Status der Flüchtlinge das sogenannte «beschleunigte Verfahren» angewendet wird, das auf der Annahme basiert, dass Gesuche von Personen aus gewissen Herkunftsländern, wo offenbar keine Fluchtgründe bestehen [sogenannte «sichere Herkunftsländer»], von vornherein gegenstandslos sind.
Die Erfahrungen in den einzelnen Staaten haben die Gefahren deutlich gemacht, die mit diesem Ansatz verbunden sind: Es handelt sich um eine falsche Auslegung des Konzeptes des internationalen Schutzes, indem es die individuelle Natur der Verfolgung ausser Acht lässt und daher die Notwendigkeit, jedes Asylgesuch individuell zu prüfen.
In aller Kürze hier ein Beispiel für die Gefahren eines solchen Vorgehens: Eine Person, die sexuelle Gewalt erlitten hat, braucht Zeit, bis sie der Person, die sie befragt, Vertrauen schenkt. Da spielen Faktoren wie die Stigmatisierung und die Kriminalisierung eine wichtige Rolle. Die erlittene Gewalt wird praktisch nie in einer ersten Befragung erwähnt. In einem exterritorialen Verfahrenszentrum bedeutet das mit einiger Sicherheit, dass die Person in ihr Herkunftsland abgeschoben wird. Dasselbe gilt für Fälle des Menschenhandels und für minderjährigen Flüchtlinge.
Und schliesslich müssen wir die oft ins Feld geführte, utilitaristische Argumentation zurückweisen, die Standortverlagerung diene der «effizienteren Nutzung von Ressourcen». Bei den Übersee-Einrichtungen Australiens hat sich gezeigt, dass dieses System 240’000 Euro pro Person und Jahr kostet. Die Ressourcen werden also nicht geschont. Und gleichzeitig ist es sehr wahrscheinlich, dass internationales Recht verletzt wird.
Zugunsten dieser Idee wird angeführt, solche «Plattformen» würden den Anreiz mindern, gefährliche Reisen zu unternehmen. Sie haben es vorhin erwähnt. Glauben Sie, dass dieser Vorschlag dazu beitragen kann, dass es im Mittelmeer weniger Tote gibt?
Meines Erachtens ist die Ausdrucksweise, man wolle «im Mittelmeer Menschenleben retten», schlich ein humanitäres Mäntelchen und hat mit der Rettung von Menschenleben nichts zu tun. Untersuchungen haben ergeben, dass die Politik der Europäischen Union zu mehr Toten im Mittelmeer geführt hat. Denn in deren Folge wurden die Menschen zu immer gefährlicheren und teureren Fluchtrouten gedrängt.
Wir haben alle Routen geschlossen und die Nichtregierungsorganisationen kriminalisiert, die im Mittelmeer Such- und Rettungsoperationen durchführen. Wir haben die sogenannte «libysche Küstenwache» finanziert, ausgebildet und ausgerüstet, damit sie die Leute auf dem Meer abfangen und in libysche Haftzentren zurückbringen, wo anerkanntermassen unmenschliche Bedingungen herrschen.
Da geht es schlicht um Abschreckung mit dem Zweck, die Aussengrenzen der EU hermetisch zu schliessen. Da geht es nicht darum, im Mittelmeer Menschenleben zu retten oder zu verhindern, dass sich die Menschen auf eine gefährliche Reise begeben. Die Leute werden weiterhin ihr Leben riskieren, um Ausweichrouten zu finden.
Einige haben Sie angesprochen. Doch welches sind die «unüberwindbaren rechtlichen Bedenken», die Sie bei solchen Zentren sehen?
Da bestehen zum einen rechtliche Bedenken im Zusammenhang mit dem Gebot der Nichtzurückweisung [dem Non-Refoulement-Gebot[1]], ebenso mit dem Recht, sein Land verlassen zu dürfen, sowie dem Verbot der kollektiven Ausweisung. All dies ist im internationalen Recht und in der Europäischen Menschenrechtskonvention verankert. So kann zum Beispiel jemand, der zurückgeschafft wird, Gefahr laufen, in seinem Herkunftsland verfolgt zu werden, wenn entsprechende Garantien fehlen. Und bei all dem ist noch gar nicht berücksichtigt, dass die Personen ja physisch in diese Zentren gebracht werden müssten. Und diese Überführungen könnten für sich zum Beispiel bereits gegen das Non-Refoulement-Gebot verstossen, je nach Ausgestaltung dieser Zentren.
Die Situation in solchen Zentren, so haben Sie gesagt, wäre nicht wesentlich anders als jene im australischen Flüchtlingslager in Nauru oder in dem von Moria auf der griechischen Insel Lesbos, wo die Leute in äusserst prekären Verhältnissen leben.
Es ist praktisch unmöglich, alle Schutzaufgaben wahrzunehmen, obschon es natürlich einen Unterschied gibt zwischen der Situation in Nauru, wo es sich gezeigt hat, dass der Missbrauch gewollt ist und systematisch vor sich geht, und jener in Moria, wo die Verhältnisse mit fehlenden Ressourcen zusammenzuhängen scheinen und dem Unvermögen, die Menschen umzuverteilen.
Sie haben es bereits erwähnt: Einer der Punkte, weshalb dieser Vorschlag scheitern könnte, ist seine praktische Umsetzung. Denn die Staaten der EU nehmen entgegen ihren Verpflichtungen keine Flüchtlinge aus anderen Ländern auf.
Genau! Sie tun es nicht. Was soviel heisst, dass letztlich das Ziel ist, die Leute dort zu belassen. Letzten Endes zielte der dänische Vorschlag dahin, dass die Personen mit Recht auf internationalen Schutz im Drittland bleiben, wo sie diesen Schutz geniessen, und zwar mit finanzieller Unterstützung von Dänemark. Auf verschiedene Arten versuchen wir, uns mit Hilfe von Drittstaaten von unseren internationalen Verpflichtungen loszukaufen. Bis hin zu dem, was die EU den Ansatz «mehr für mehr» nennt: mehr Unterstützungsgelder für jene Länder, die im Gegenzug bei der Kontrolle der Migration «effektiv» zusammenarbeiten.
Macron hat vor kurzem vorgeschlagen, «geschlossene Ausschiffungszentren auf europäischem Boden» zu schaffen. Was halten Sie von diesem Projekt? Würden sich diese Zentren von den Hotspots, die in der EU bereits bestehen, zum Beispiel in Moria, wesentlich unterscheiden?
Seit ein paar Wochen hört man, Italien und Österreich unterstützten ebenfalls europäische Zentren, aber ausserhalb der EU. Und es geht das Gerücht, diese würden in Albanien und Serbien gebaut. Viele der rechtlichen und verfahrenstechnischen Probleme wären in diesem Fall dieselben. Würden sie in diesen Ländern gebaut, wäre der Unterschied zu Moria, dass die Personen in diesen Zentren sich nicht in einem Mitgliedsstaat der EU aufhielten und das Dublin-System, die gemeinsame Asylregelung, natürlich nicht zur Anwendung käme.
Allerdings sind die grundsätzlichen Bedenken in geschlossenen Zentren immer die Haftbedingungen, die Rechtmässigkeit des Freiheitsentzugs und die Effizienz der Entscheidmechanismen, wer Flüchtling ist und wer nicht, insbesondere auch in Bezug auf die Verfahrensgarantien. Und wenn man sieht, wie Serbien und Albanien mit MigrantInnen umspringen, kommen zusätzliche Bedenken auf, wie wohl dort die Menschen behandelt werden, sollten diese Länder für solche Zentren ausgewählt werden.
Da diese beiden Länder in unmittelbarer Nachbarschaft zur EU liegen, glauben die Mitgliedsstaaten, sie mit zusätzlichen Anreizen davon überzeugen zu können, diese Zentren auf ihrem Territorium zu errichten, zum Beispiel mit der Aussicht auf ein beschleunigtes Beitrittsverfahren. Und natürlich mit viel Geld, wie wir das beim Vertrag zwischen der EU und der Türkei sehen.
Anmerkungen:
[1] Das Non-Refoulement-Gebot verbietet die Ausweisung von Flüchtlingen in Gebiete, in denen ihr Leben oder ihre Freiheit bedroht ist (Genfer Flüchtlingskonvention) oder wo ihnen Folter droht (UN-Antifolterkonvention).
Bild: Flüchtlingscamp Moria auf der griechichen Insel Lesbos, Parlamentarische Versammlung der OSZE, CC-Lizenz via flickr.
Das Original des Interviews ist auf dem Blog Desalambre bei eldario.es erschienen.
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